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Neuanfang in der Migrationspolitik: Das neue Asyl- und Migrationspaket

Wolf Krämer / Sybill Pauckstadt / Caroline Zambiasi, Europaabteilung

Am 23. September 2020 hat die Europäische Kommission eine Mitteilung veröffentlicht, in der sie ihr neues EU-Migrations- und Asylpaket vorstellt. Zentrale Ziele sind hierbei

  • die Etablierung eines Systems von dauerhafter und effektiver Solidarität mit fairen, funktionierenden und gestrafften Verfahren,
  • die Verbesserung des Managements der Außengrenzen durch die verpflichtende Überprüfung vor Einreise in die EU und durch eine stärkere Rolle der Europäischen Grenz- und Küstenwache sowie
  • die externen Dimensionen, also die Zusammenarbeit mit Staaten und Institutionen außerhalb der EU – insbesondere durch Abkommen mit Herkunfts- und Transitstaaten.

Der neue Reformplan vermeidet verbindliche Umverteilungsquoten, die sich im vorherigen Vorschlag zur Reform des Dublin-Systems 2016 als zu kontrovers erwiesen haben.

Zusammen mit der Mitteilung wurden fünf Gesetzesvorschläge[1], drei Empfehlungen[2] und eine Mitteilung mit Kommissionsleitlinien zur Anwendung der EU-Vorschriften zur Bekämpfung von Schleuserkriminalität vorgelegt.

Die Kommission kündigt außerdem im Anhang der Mitteilung weitere Maßnahmen für Ende 2020 und 2021 an. Dazu gehören

  • ein neuer Aktionsplan Integration und Inklusion 2021-2024,
  • eine Strategie zur freiwilligen Rückkehr und Reintegration,
  • eine Strategie zur Zukunft des Schengen-Raums,
  • eine operative Strategie zum Thema Rückkehr,
  • ein EU-Aktionsplan gegen Schleusertum[3] sowie
  • ein Fähigkeiten- und Talentpaket.

Das neue EU-Migrations- und Asylpaket wird folgende Initiativen aus dem Jahr 2016 beziehungsweise 2018 beibehalten, auf denen die vorgeschlagenen Neuerungen aufbauen sollen:

Der 2016 vorgelegte Vorschlag zur Überarbeitung der Dublin III-Verordnung wird zurückgezogen. Dieser sah die automatische Umverteilung von Asylsuchenden anhand eines Verteilungsschlüssels vor, sobald die Anzahl an Schutzanträgen in einem Mitgliedstaat mehr als 150 % über der für ihn im Vorfeld festgelegten Quote liegt. Stattdessen sieht die Kommission nun eine Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement mit einem neuen Solidaritätsmechanismus vor. Auch hinsichtlich der 2016 vorgelegten Asylverfahrensverordnung und der Eurodac-Verordnung schlägt die Kommission gezielte Änderungen vor.

Wichtigste Punkte des neuen EU-Migrations- und Asylpakets

Alle Mitgliedstaaten mit Außengrenzen zu Nicht-EU-Staaten sollen zwingend ein sogenanntes Pre-Entry-Screening einführen, das eine Gesundheits- und Sicherheitsüberprüfung, die Erfassung biometrischer Daten und die Registrierung in der Eurodac-Datenbank umfasst. Das Screening soll bei allen Drittstaatsangehörigen durchgeführt werden, die ohne die Einreisebedingungen zu erfüllen an den Außengrenzen internationalen Schutz beantragen, die Außengrenzen unbefugt überquert und kein Aufenthaltsrecht in der EU haben oder nach einem Such- und Rettungseinsatz in der EU ausgeschifft werden. Personen, die länger in der EU bleiben, als es ihre Aufenthaltserlaubnis gestattet, müssen sich keinem Screening unterziehen. Am Ende des maximal fünftägigen Verfahrens soll sich möglichst nahtlos das weitere Verfahren anschließen (z.B. Asyl- oder Rückkehrverfahren).

Um einen wirksamen Zugang zu Asylverfahren sowie die Achtung der Grundrechte und des Grundsatzes der Nichtzurückweisung („non-refoulement“) zu gewährleisten, sollen die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, für die Phase des Pre-Entry-Screenings in enger Abstimmung mit der Europäischen Grundrechteagentur einen wirksamen Überwachungsmechanismus einzurichten. Dessen Ergebnisse sollen in den jährlichen Migrationsmanagementbericht einfließen, den die Europäische Kommission mit einer kurzfristigen Prognose der Entwicklung der Migrationssituation veröffentlichen wird.

Die Mitgliedstaaten sollen verpflichtet werden, integrierte Grenzverfahren an den Außengrenzen der EU zur Prüfung der Asylanträge und ggf. zur Rückkehr durchzuführen. Für beide Grenzverfahrensarten gilt eine Höchstdauer von jeweils 12 Wochen. Die Grenzverfahren sollen bei Antragstellern angewendet werden, die aus Staaten mit einer geringen Anerkennungsquote (unionsweit unter 20 %) stammen, deren Antrag unter Falschangaben oder missbräuchlich gestellt wird oder die ein Sicherheitsrisiko darstellen. Unbegleitete Minderjährige sowie Familien mit Kindern unter 12 Jahren sind von Grenzverfahren ausgenommen, wenn keine Sicherheitsbedenken bestehen. Bei besonders verletzlichen Personengruppen muss eine Einzelfallentscheidung getroffen werden.

Der für das Asylverfahren zuständige Mitgliedstaat soll zukünftig anhand der Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement bestimmt werden, die die Dublin III-Verordnung ersetzen soll, die Zuständigkeitsregelung allerdings nur punktuell ändert. So wird die Familienzusammenführung durch Erweiterung des Begriffs "Familie" ausgedehnt, der zukünftig auch Geschwister und erst auf der Reise oder Flucht gegründete Familien umfassen soll. Die geringfügigen Änderungen gegenüber der geltenden Regelung führen dazu, dass auch weiterhin der Mitgliedstaat der Einreise in einem Großteil der Fälle für Asylverfahren zuständig sein wird.
Um eine Überlastung dieser Staaten zu verhindern, schlägt die Europäische Kommission einen neuen Solidaritätsmechanismus vor, bei dem die Mitgliedstaaten immer die Wahl zwischen mindestens zwei Arten der folgenden Unterstützungshandlungen haben: Umsiedlungen, Unterstützung durch Material, Personal und Expertise oder Rückkehrpatenschaften. Bei letzterem unterstützt der hilfeleistende Mitgliedstaat den auf Hilfe angewiesenen Mitgliedstaat mit allen Mitteln, um eine rasche Rückkehr von abgelehnten Schutzsuchenden zu erreichen. Hierzu hat er 8 Monate Zeit, danach muss er die Personen in sein Staatsgebiet bringen.
Die Beteiligung am Solidaritätsmechanismus ist in folgenden Szenarien für alle Mitgliedstaaten verpflichtend: Generell bei aus Seenot geretteten Personen, bei Druck auf einen Mitgliedstaat aufgrund des Anstiegs von Ankunftszahlen, im Falle einer Krise, die ein nationales Aufnahmesystem zusammenbrechen lässt oder bei höherer Gewalt (wie COVID-19). Gleiches gilt, wenn ein erhebliches Risiko besteht, dass sich diese Sachverhalte (Druck, Krise, höhere Gewalt) manifestieren.

Die Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement sieht eine engmaschigere Planung, Vorsorge und Überwachung auf nationaler ebenso wie auf EU-Ebene vor. Hierfür soll ein strukturierter Prozess etabliert werden, der unter anderem einen jährlichen Bericht über Vorsorgemaßnahmen und Notfallsituationen, eine systematischere Umsetzungskontrolle sowie eine kontinuierliche Beobachtung der nationalen Asylsysteme durch die neue Asylagentur der EU vorsieht.

Im Rahmen der Überarbeitung der EU-Vorschriften über Asyl und Rückkehr sollen auch die Garantien und Schutzstandards für minderjährige Migrant*innen verstärkt werden, in dem das Kindeswohl konsequent vorrangig berücksichtigt und unter anderem gesetzliche Vertreter*innen für unbegleitete Minderjährige schneller ernannt und mit ausreichend Mitteln ausgestattet werden. Daneben soll das neue System wirksame Alternativen zur Haft bieten, eine rasche Familienzusammenführung fördern, diskriminierungsfreien Zugang zu Bildung und eine angemessene Unterbringung und Unterstützung bieten. Auch die Ausweitung des Familienbegriffs in der Asyl- und Migrationsmanagementverordnung soll der Verbesserung der Situation von minderjährigen Geflüchteten dienen. So soll nach dem Vorschlag der Europäischen Kommission u.a. auch volljährige Geschwister oder Familien, die erst während der Flucht gegründet wurden, unter dem Begriff eingeschlossen werden.

Mit dem vorgelegten Paket will die Europäische Kommission auch ein gemeinsames EU-Rückkehrsystem etablieren. Die Förderung der freiwilligen Rückkehr soll hierbei weiterhin ein zentrales strategisches Ziel bilden. Außerdem soll im geplanten EU-Rückkehrsystem die Europäische Agentur für Grenz- und Künstenwache, Frontex eine führende operative Rolle sowohl bei Rückführungen als auch bei freiwilliger Rückkehr spielen. Innerhalb der Kommission soll außerdem im 1. Quartal 2021 ein neu zu ernennender EU-Rückkehrkoordinator berufen werden, der durch ein hochrangiges Netz für Rückkehrfragen unterstützt wird und technische Hilfe leisten sowie verschiedene Komponenten der EU-Rückkehrpolitik zusammenführen soll.

Ein neuer Vorsorge- und Krisenplan für Migration soll die EU besser auf unerwartete Ereignisse vorbereiten. In diesem Plan sollen alle bestehenden Krisenbewältigungsinstrumente zusammengeführten werden, die Kapazitäten der Mitgliedstaaten fortlaufend überwachen und eine koordinierte Reaktion auf Krisen gewährleisten. Auf Ersuchen von Mitgliedstaaten leisten sowohl EU-Agenturen als auch andere Mitgliedstaaten im Fall von Krisen (z.B. bei Gefahr des Zusammenbruchs eines nationalen Aufnahmesystems durch eine große Anzahl irregulärer Einreisen) operative Unterstützung.
Die neu von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Verordnung für Krisensituationen sieht außerdem eine größere Flexibilität für Mitgliedstaaten vor, durch die sie unter Achtung der Grundrechte vorübergehend von üblichen Verfahren und Fristen abweichen können.

Die Europäische Kommission betont diesbezüglich zunächst, dass ein wirksames Management der EU-Außengrenzen die Grundvoraussetzung für einen Schengen-Raum ohne Grenzkontrollen sei. Hierbei soll der Europäischen Grenz- und Küstenwache, die sich aus Frontex und den nationalen Grenz- und Küstenwachen zusammensetzt, eine Schlüsselrolle zukommen. Die Kommission will diesbezüglich einen mehrjährigen strategischen Politik- und Umsetzungszyklus etablieren und kündigt ein entsprechendes Strategiepapier für das 1. Halbjahr 2021 an. Bereits zum 1. Januar 2021 soll die ständige Reserve der Europäischen Grenz- und Küstenwache mit einer Kapazität von 10.000 Einsatzkräften einsatzbereit sein.

Die Abschaffung der Personenkontrolle an den meisten EU-Binnengrenzen auf Grundlage des Schengen-Abkommens zählt als eine der größten Errungenschaften der Europäischen Union. Zur Zukunft des Schengen-Systems kündigt die Kommission für das 1. Quartal 2021 eine neue Strategie an, zu der auch ein neuer Ansatz in Bezug auf die Weiterentwicklung des Schengener Grenzkodex und des Schengen-Evaluierungsmechanismus gehört. Sie erwägt des Weiteren die systematischere Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren und will im 4. Quartal 2020 ein spezielles Schengen-Forum zum Austausch zwischen den nationalen Behörden (Innenministerien und Polizeibehörden) etablieren, um die konkrete Zusammenarbeit zu erleichtern, gegenseitiges Vertrauen zu vertiefen und dadurch Kontrollen an den Binnengrenzen zu vermeiden.

Hilfeleistung für Menschen in Seenot ist nicht nur eine moralische, sondern auch eine völkerrechtliche Pflicht. Die Europäische Kommission plädiert für einen solidarischen, stärker koordinierten EU-Ansatz für Such- und Rettungspraktiken. Sie schlägt hierfür innerhalb der Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement einen Solidaritätsmechanismus für Menschen vor, die nach Such- und Rettungseinsätzen (Search and Rescue) in der EU ausgeschifft werden. Daneben soll Frontex mehr operative und technische Unterstützung leisten. Auch die Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten soll intensiviert werden. Die Kommission spricht außerdem Empfehlungen für private Seenotretter aus, um die Schiffverkehrssicherheit zu gewährleisten und ein wirksames Migrationsmanagement sicherzustellen. Daneben hat sie am 23. September Leitlinien zur Anwendung der EU-Vorschriften betreffend die Definition und Bekämpfung der Beihilfe zur unerlaubten Ein- und Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt veröffentlicht. Hierdurch will sie u.a. verhindern, dass zivile Seenotretter und humanitäre Akteure als Schleuser kriminalisiert werden.

Die Europäische Kommission hat einen neuen EU-Aktionsplan gegen die Schleusung von Migranten für den Zeitraum 2021-2025 angekündigt, den sie im 1. Quartal 2021 veröffentlichen will. Im Rahmen dieses Aktionsplans will sie insbesondere die Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitstaaten ausbauen. So sollen gezielte Partnerschaften zur Bekämpfung der Migrantenschleusung eingegangen werden, durch die Mitgliedstaaten, EU und EU-Agenturen beim Kapazitätsaufbau helfen sowie gemeinsame Einsätze und Ermittlungsgruppen unterstützen. Im Allgemeinen soll der Informationsaustausch verbessert werden.

In umfassenden Partnerschaften mit Drittstaaten will die Europäische Kommission das Thema Migration künftig als Kernthema verankern. Besondere Priorität sollen die Nachbarstaaten der EU (insbesondere, die westlichen Balkanstaaten, Nordafrika und auch die Türkei) haben, wobei aufgrund der Migrationsrouten auch eine engere Zusammenarbeit mit Partnerländern in Asien und Lateinamerika notwendig ist. Bei der Priorisierung des Migrationsthemas kommt der strategischen Programmierung der EU-Außenfinanzierung nach Ansicht der Kommission entscheidende Bedeutung zu. Sie hat daher in der für die Zusammenarbeit mit diesen Drittstaaten geschaffene Rechtsgrundlage, dem „Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit“ ein Ausgabenziel von 10 % für migrationsbezogene Maßnahmen vorgeschlagen, durch das entsprechende Ressourcen bereitgestellt werden sollen, die auch hinreichend flexibel sind.

Im Rahmen von Neuansiedlungen werden besonders schutzbedürftige Personen, die sich derzeit in Drittstaaten befinden, in Mitgliedstaaten der Europäischen Union aufgenommen, um hier das Asylverfahren zu durchlaufen. Die Europäische Kommission empfiehlt bezüglich dieser Neuansiedlungen, die Ad-hoc-Regelung mit etwa 29.500 freiwillig von den Mitgliedstaaten zugesagten Neuansiedlungsplätzen auf die Jahre 2020/2021 zu erstrecken, weil es durch die COVID-19-Pandemie nicht möglich sein wird, alle Neuansiedlungsplätze noch 2020 anzubieten. Sie wird die Mitgliedstaaten außerdem auffordern, ab 2022 weitere Neuansiedlungsplätze anzubieten und dies generell aus dem EU-Haushalt fördern. Die Kommission setzt sich außerdem für die Entwicklung eines europäischen Modells für Patenschaftsprogramme („community sponsorship schemes“) ein und will alle Mitgliedstaaten, die derartige Programme einrichten möchten, finanziell, durch Kapazitätsaufbau und durch Wissensaustausch mit der Zivilgesellschaft hierbei unterstützen. Private Sponsoren, Gruppen von Privatpersonen oder gemeinnützige Organisationen können auf diese Weise strukturell in die Aufnahme und Integration von Personen, die internationalen Schutz benötigen, einbezogen werden. Darüber hinaus sollen weitere ergänzende Zugangswege für Geflüchtete (z.B. Programme für die Aufnahme aus humanitären Gründen und Maßnahmen in den Bereichen Bildung und Beschäftigung) angeboten werden.

Die Europäische Kommission wirbt für eine schnelle Annahme der 2016 vorgeschlagenen Richtlinie über die „Blaue Karte EU“ zur Anwerbung hoch qualifizierter Talente aus Drittstaaten noch in diesem Jahr und ruft zu einer kompletten und zügigen Umsetzung der kürzlich überarbeiteten Richtlinie über Studierende und Forschende aus Drittstaaten auf. Das EU-System für die legale Migration weist nach Ansicht der Kommission eine Reihe von Mängeln auf, für die die Mitgliedstaaten Abhilfe schaffen sollten. Die Kommission will zunächst sicherstellen, dass der bestehende EU-Rechtsrahmen für legale Migration vollständig umgesetzt wird, um dann bis Ende 2021 die aus ihrer Sicht gravierendsten Mängel mit drei Maßnahmenpaketen anzugehen. Mit diesen soll die Aufnahme von Arbeitskräften unterschiedlicher Qualifikationsniveaus in die EU und die interne Mobilität von bereits in der EU tätigen Arbeitnehmer*innen aus Drittländern erleichtert werden. Sie plant außerdem einen EU-Talentpool für qualifizierte Arbeitskräfte aus Drittstaaten. Auf dieser EU-weiten Plattform sollen qualifizierte Drittstaatangehörige ihr Interesse an einer Tätigkeit eintragen können, sodass sie von Mitgliedstaaten und Arbeitgebern in der EU leichter gefunden werden können. Die Kommission führt darüber hinaus eine Konsultation zur Frage der Anwerbung kompetenter und talentierter Arbeitskräfte durch, um zu ermitteln, in welchen weiteren Bereichen der bestehende EU-Rahmen verbessert werden kann.

Die Integration von Migrant*innen und ihren Familien ist zentraler Bestandteil der umfassenderen EU-Agenda zur Förderung der sozialen Inklusion. Die Europäische Kommission richtet eine informelle Expertengruppe ein, die sich mit der jeweiligen Sichtweise der Migrant*innen beschäftigt. Am 24. November 2020 hat die Kommission zudem den Aktionsplan zur Integration und Inklusion 2021-2024 vorgestellt. Dieser soll eine gezielte und maßgeschneiderte Unterstützung der Mitgliedstaaten beinhalten, indem er einen besonderen Fokus auf individuelle Merkmale legt, die für die Integration von Menschen mit Migrationshintergrund von Bedeutung sein können. Dazu zählen u.a. das Geschlecht oder der religiöse Hintergrund. Die EU soll durch die Finanzierung, die Ausarbeitung von Leitlinien und die Förderung einschlägiger Partnerschaften eine Schlüsselrolle spielen. Zu den wichtigsten Zielen zählen eine inklusive allgemeine und berufliche Bildung von der frühen Kindheit bis zur Hochschulbildung, die Verbesserung der Beschäftigungsmöglichkeiten und die Anerkennung von Kompetenzen, die Förderung des Zugangs zu Gesundheitsdiensten einschließlich psychologischer Betreuung sowie der Zugang zu angemessenem und erschwinglichem Wohnraum.

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